观点 | 中非携手应对气候变化:如何助力非洲能源转型?

日期:

非洲国家希望“公正能源转型”能带来一个民主、普惠的可再生能源体系。

2021年11月2日,南非与英、美、法、德四国以及欧盟宣布成立了一个雄心勃勃的“国际公正能源转型伙伴关系”(International Just Energy Transition Partnership),将在接下来的5年通过多边和双边拨款、优惠贷款等方式提供约85亿美金,协助南非实现低碳转型目标。

这份协议为“公正转型”(just transition)在发展中国家的落地开创了一个先例。公正转型最初是一项主张在环境保护中兼顾工人权利的社会福利倡议,后来在各方努力下逐渐进入气候变化的主流议程,但绝大多数讨论局限于发达国家的语境。

近年来,由于非洲国家受历史原因影响而普遍面临巨大的气候变化挑战,有关公正转型的社会讨论正在非洲大陆快速生根发芽,今年9月底举办的非洲气候周(Africa Climate Week)便首次提出了“非洲公正转型”的构想,呼吁关注非洲严峻的社会经济问题,包括面对气候变化的高度脆弱性以及庞大的非正规经济。

在这个背景下,公正转型正逐渐成为非洲社会对中国海外能源投资的一项期待。今年9月22日,国家主席习近平在联合国大会上宣布将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展,不再新建境外煤电项目。11月30日闭幕的中非合作论坛第八届部长级会议(FOCAC8)通过的《中非应对气候变化合作宣言》也重申了这一点。而在近期举办的非洲煤炭网络(Africa Coal Network)年会上,来自超过20个非洲国家的上百个社会组织对中国的“退煤”举措表示欢迎,但同时也从公正转型的角度提出了进一步的倡议,呼吁中国在全面兑现退煤承诺的同时,“成为支持非洲可再生能源发展的负责任的合作伙伴”。

公正转型是什么,为什么它对非洲的气候治理以及接下来的中非可再生能源合作如此重要?作为最早开始讨论公正转型的非洲国家,南非的情况能给我们一些答案。

 

退煤与公正转型

公正转型进入南非的公共舆论已经有超过10年的历史,煤炭何时退出、如何退出是长期以来最核心的争议点。

最早启动公正转型讨论的是南非工会大会(COSATU),作为该国最大的工会组织,南非工会大会在2011年的德班气候大会(COP17)前夕发布了一份针对气候问题的政策框架,将公正转型作为自己的根本立场,主张低碳经济转型不应损害工人阶级和发展中国家的利益,并且发达国家要承担相应的历史责任。

此后,南非的多项官方政策文件均开始提及公正转型,2015年,南非是在所提交的国家自主贡献目标(NDC)中唯一强调公正转型的国家,同年通过的《巴黎协定》也在多方推动下将公正转型写入前言。

但南非国家规划委员会(National Planning Commission)委托的一项研究显示,南非国内在公正转型所涉及的若干问题上仍然共识不足,这主要缘于“转型”与“公正”之间的张力,前者意味着紧迫的退煤倒计时,后者则强调低碳进程绝不能加剧社会不平等。

南非没有签署格拉斯哥气候大会上的《全球煤电到清洁电力转型声明》,南非环境部长芭芭拉·克里西(Barbara Creecy)在接受媒体采访时称,这是因为目前发达国家还没有提供足够的气候融资,贸然退煤会带来大量搁置资产,伤害发展中国家的利益。能源部长格维德·曼塔谢(Gwede Mantashe)近期也在公开场合表示煤炭不会彻底退出。他说,虽然政府向公正转型作出了承诺,但发展可再生能源不应以牺牲经济增长为前提。

不少工会也担心煤电草率退出会造成煤炭行业的大规模失业,而且取而代之的可再生能源独立发电商采购计划(REIPPPP)主要由私人企业和外国投资者主导,这种私有化的模式并不能保护下岗工人的利益。

2017年3月,南非国家电力公司(Eskom)宣布关停五个煤电站,引发南非全国矿工工会(NUM)的反对。同时,可再生能源项目也遭到煤矿卡车司机的大规模罢工抗议,煤炭运输论坛(Coal Transportation Forum)和南非金属工人全国联盟(NUMSA)甚至通过诉讼拦截相关购电协议(PPA)的签署。

但另一方面,南非是全世界第12大碳排放国,超过80%的电力供应都依赖煤炭,以地基(groundWork)、非洲地球生命(Earthlife Africa)为代表的环境组织认为,煤炭和其他化石能源必须尽快退出,这不仅是为了保护脆弱社区免受气候变化冲击,也是因为煤炭相关产业所带来的空气污染造成了严重的人权侵犯,与此同时,煤炭产业自身的经营状况也每况愈下。

南非工会大会创始总书记、前曼德拉政府内阁成员杰伊·奈杜(Jay Naidoo)告诉中外对话:南非自民主化以来不平等增加了,精英阶层的腐败让曾经世界领先的南非国家电力公司濒临崩溃。燃煤发电不能解决偏远乡村和快速扩张的非正式定居点的电力需求。如果政府能够支持和补贴为社区所拥有的微型电网,那么太阳能就可以便宜可靠地实现这一点。它不仅满足能源需求、减少排放,而且也培养社区企业家、解决南非严重的失业问题。

南非目前最重要的能源规划文件是2019年版的《综合资源计划》,它仍然保留了1500兆瓦的新增煤电容量。两周前,三家环境机构已经联手将能源部和南非国家能源监管机构(NERSA)告上法庭,开始正式拦截这些新增煤电项目。

由于与南非煤炭产业链的经济关联,中国金融机构和企业也正受到南非环境组织的密切关注。

近年来有不少中国的公共资金流入南非的煤电行业,公正金融国际(Just Finance International)的一份研究报告发现,中国国家开发银行在2017年为南非国家电力公司的梅杜匹(Medupi)煤电站提供15亿美金的贷款,在2018年又为库西里(Kusile)煤电站签署25亿美金的贷款协议。

作为非洲第一大商业银行标准银行(Standard Bank)的最大股东,中国工商银行也间接参与到前者的煤电投资中。知名金融媒体资本监测(Capital Monitor)的分析发现,标准银行在化石燃料方面的金融风险居南非首位,且仍未出台严格的退煤政策。

眼下最受热议的则是由中国民营企业牵头在南非东北部推动的穆西纳·马卡多(Musina Makhado)经济特区,其中包含一个计划由中国银行融资的1320兆瓦煤电站,但中国的海外退煤承诺细则尚不清楚,南非政府与中方的洽谈也仍在进行中

在环境组织看来,全面退煤是南非实现公正转型的大前提。非洲地球生命(Earthlife Africa)约翰内斯堡分部的负责人玛科玛·莱卡拉卡拉(Makoma Lekalakala)告诉中外对话,“我们希望中国能兑现停止新增海外煤电的承诺,并对这个煤电项目的融资进行干预。”

石油、天然气等其他化石燃料的去留也仍存变数。南非国家电力公司最新的退煤计划中目前包含了4000兆瓦的新建天然气项目。环境部长克里西称,天然气是退煤过程中“重要的转型燃料”。但南非工会联合会(SAFTU)在一份声明中严词批评了这种做法,并主张南非国家电力公司应该加速开发风电和光伏项目,而非继续开采化石燃料。

国际公正能源转型伙伴关系是否会支持这些天然气项目仍未可知,无煤生活称:这些稀缺的气候融资不能再流向任何化石燃料,而应更多地用于支持矿地社区发展和兴建社区可再生能源项目。

 

立足社区的可再生能源

“国际公正能源转型伙伴关系”的出现,让南非国内围绕煤电退出、扩大可再生能源占比的共识快速凝聚,有关公正转型的讨论正逐渐从曾经的退煤之争,转向发展可再生能源的具体问题。

作为在公正转型领域最具影响的南非民间运动,无煤生活(Life After Coal)发文称,85亿美金的融资是一个“很有希望的开端”,但诸多细节有待澄清,其中最关键的便是保障煤炭工人和矿地社区的具体机制。工会组织也对可再生能源究竟会产生多少长期就业岗位存疑

由于南非的能源禀赋存在空间上的错配,目前已开发的可再生能源项目均不在煤矿地带,可再生能源专家霍勒·沃卡斯(Holle Wlokas)告诉中外对话,这导致矿区居民和煤矿工人无法直接享受到光伏、风电项目带来的福利,接下来政府必须设法引导企业进入煤矿地带。

除此之外,可再生能源项目能否裨益周边的社区也面临诸多难点。

政策上,2011年启动的可再生能源独立发电商采购计划已经将社区参与和经济发展设置为项目开发方的义务,经济发展指标的竞标分值占比曾高达30%,在最新的投标窗口中已下调为10%。但它依然要求项目周边的社区至少要持股2.5%,理想目标则是5%。

满足这个要求的方法一般是成立社区信托,然而研究资料显示,现有的操作模式往往让社区居民沦为被动的参与者,无法切实的提升当地生活水平。沃卡斯说,“我们需要社区得到赋权,以更加主动的方式参与可再生能源项目,真正实现社会所有(social ownership)。”

可再生能源的社会所有是现在南非公正转型的一个核心诉求,它包括社区所有、市政所有、国家所有等各种有别于全面私有化的模式。

这方面的积极的政策信号也在逐步释放。沃卡斯表示,社区组织一直以来很难独立参与可再生能源采购计划,必须与大型跨国企业合作。今年6月政府宣布将分布式发电的许可门槛提高至100兆瓦,为社区可再生能源的发展提供了更多空间,因为它们不必参加竞争激烈的主流采购招标。

但来自国际环境组织350的亚历克斯·伦费尔纳(Alex Lenferna)告诉中外对话,要实现社区可再生能源依旧不容易,当地社区在资金和技术上都需要支持,尤其是项目开发前期的预付资本。

截至目前,国际公正能源转型伙伴关系尚未说明融资的具体条款,包括拨款和优惠贷款的占比以及资金的具体流向。这笔资金也不足以满足南非的公正转型需求,南非国家电力公司预估公正转型需要花费至少300亿美元,而且它正背负着约260亿美元的债务。

 

中非合作

在中国承诺停止新建海外煤电之后,中非可再生能源合作有望迎来春天,中国在帮助非洲实现公正转型方面将有大量的用武之地。

对于南非这种在历史上严重依赖煤电、可再生能源发展又由私人资本主导的国家,中国企业在公正转型的大背景下被赋予了一种特别的期待。伦费尔纳告诉中外对话:中国投资可选择一条不同于完全市场化逐利的道路,通过可再生能源项目促进社区和本地工业发展。杰伊·奈杜则呼吁中国政府和企业与社区组织开展合作,这将帮助南非深化民主、培养社会企业家精神、创造社区生计,并提供绿色能源保障。

然而,来自英国发展研究所(IDS)的能源专家沈威表示,无论是在南非还是非洲其他地区,大多数参与可再生能源项目的中国企业扮演的都是EPC承包商的角色,真正成为项目开发商的中企依然很有限,这在很大程度上限制了中国企业帮助非洲公正转型的空间。

但这不代表中国企业不能未雨绸缪。这位研究者称,中国企业应该在当地寻找并建立长期的合作伙伴,并为进驻非洲市场制定长期计划,尤其是要设置专门的团队和预算用于了解当地人的需求,如果能做到这些,将有助于中国企业在非洲拿到更多的可再生能源项目。

根据沃卡斯的说法,通过聘请专业团队来增强社会绩效和维护社区关系已经是可再生能源项目在南非的一个发展趋势。中国企业可以借鉴这一做法,同时与当地政府合作设计可行的方案,帮助非洲逐步提高本土的可再生能源制造能力。

“中国在这方面能扮演的角色其实是被低估的”,非洲气候基金会执行主任萨利姆·法卡尔(Saliem Fakir)向中外对话表示。他认为,中国应该在可再生能源技术方面展示更强的领导力,但这个目标的实现仅依靠个别项目和企业是远远不够的,气候与可再生能源应该被纳入中非合作的总体战略考量,并以相应的融资和制度条件予以保障。

在制度层面,中非也可以开展更深入的合作,沈威表示,中国可以建立相应的知识共享机制,在可再生能源的工程技术上为非洲国家提供咨询服务,并将国内制定可再生能源发展规划的经验介绍给它们。

“不过这一切的大前提是厘清中非可再生能源合作的总体目标”,法卡尔说,中国和非洲国家需要就气候变化与发展之间的关系建立一个清晰的战略合作框架,因为可再生能源必然会对非洲未来的社会经济发展产生深远影响。

这样的政策信号正在不断释放,中国前不久发布的《新时代的中非合作》白皮书已经将“应对气候变化、应用清洁能源”作为中非战略共识。11月30日闭幕的中非合作论坛第八届部长级会议发布的《中非应对气候变化合作宣言》提及中国已在中非合作论坛框架内实施了上百个项目,支持非洲国家更好地利用太阳能、水电、风能、沼气等可再生能源,并宣布中国将进一步扩大在非洲光伏、风能等可再生能源等领域的投资规模,助力非洲国家优化能源结构。但与此同时,宣言亦提出双方将支持符合条件的天然气发电项目获得绿色投融资支持,很可能让天然气在能源转型中的公正性问题再次成为辩论焦点。

非洲社会对即将增加的中非可再生能源合作抱有强烈的期待,但能源转型是否能真正做到公平公正,还将取决于中国企业、金融机构和政策制定者的选择。

 


本文作者:邓尧文

本文转载自中外对话,版权归原作者所有。如有侵权,请立即与我们联系,我们将及时处理。