新中国自建立初期就开始对外提供援助，大致经历了1950-1982年间的“政治挂帅”、1982-1994年间的调整过渡和1995年至今的互利共赢三个历史阶段。1992年中国确立社会主义市场经济体制改革方向后，从计划经济向市场经济的转轨进程加快，银行体系改革在1994年全面启动。五大国有银行进行了商业化改革，将之前担负的政策性业务划归给了新成立的三家政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。其中，中国进出口银行自1995年开始向外提供优惠贷款，2001年后又增加了优惠出口信贷业务。这两项资金常被称为“两优贷款”，在统计意义上满足贷款减让部分大于25%的官方发展援助门槛，被认为是中国对外援助的组成部分。21世纪后，“两优贷款”的资金规模迅速上升，且在一定程度上辅助了中国大宗商品进口和海外基础设施投融资。这吸引了国际社会的广泛关注，以中国为代表的新兴援助国研究成为国内外发展援助研究的重心。这也造成了一种误解：中国的对外援助就是基础设施及生产性部门援助。但事实上，中国政府除了对外提供优惠贷款援助外，保存有相当比例的无偿赠款和无息贷款援助，且基本用于社会部门，官方文件称为“民生援助”。根据最新一版中国对外援助白皮书数据，2010至2012年间中国对外援助金额为893.4亿元人民币，其中无偿赠款为323.2亿人民币，占对外援助总额的36.2%，无息贷款为72.6亿元人民币，占对外援助总额的8.1%，优惠贷款援助为497.6亿人民币，占对外援助总额的55.7%。
西方传统援助国俱乐部——经合组织发展援助委员会（OECD DAC）每年向发展中国家提供约1400亿美元的官方发展援助，公民社会组织（CSOs）在其中扮演了重要角色。OECD DAC在2016-2018年间直接向公民社会组织提供的ODA（Aid to CSOs），分别为2017年33.55亿美元、2017年31.54亿美元和2018年30.80亿美元，每年由公民社会组织执行的援助项目金额（Aid through CSOs）分别为2016年176.17亿美元、2017年179.75亿美元和2018年174.55亿美元。这样算来，西方传统援助国俱乐部在2018年仅Aid though CSOs渠道的援助资金规模就超过了中国在2010-2012年间的对外援助资金总和。
社会组织在中国援助中扮演了怎样的角色？
中国官方以“社会组织”来指代在中国存在的非政府且非市场的组织行为体，基本含义与西方使用的公民社会组织（CSOs）或者非政府组织（NGOs）相似。根据民政部数据，截至2018年底，中国共有社会组织81.6万个，与十年前相比，全国社会组织数量增长了近1倍。这一泛化的统计体系不但包括了中国共青团等200余个财政拨款、人员属公务员或准公务员编制的“事业单位”，也有各类行业协会、学术文化团体，同时也包括注册在中国的非政府组织等。参与对外援助被认为是属于中国社会组织国际化行为的一种，民政部曾在2015年发布数据：截至2014年，中国大陆涉外社会组织为526个，仅占2014年中国社会组织总量的0.087%，这里的国际化行为包括接受海外经费、参与国际会议、加入国际组织和开展海外项目四类。中国社会组织蓝皮书估计，截至2018年我国活跃的涉外社会组织不会超过700个。
图1显示了当下的中国对外援助管理实施系统。2018年新成立的部级单位国家国际发展合作署替代商务部援外司，负责中国对外援助的管理工作。但援助实施系统并未因这次政府机构调整发生变化，保留在商务部下属三个事业单位的责任框架中：国际经济合作事务局负责实施成套项目和技术援助、国际经济技术交流中心负责实施物资援助、国际商务官员研修学院负责实施人力资源开发合作援助。三者基本都采用招投标制来确定援助项目承建商（Contractor），以工程企业为主体。中国进出口银行负责的优贷援助部分更不必说，承建商主要是中国的基建工程和装备制造企业。近年来值得关注的最大变化是，中国政府在2015年宣布在对外援助预算项下建立“南南合作援助基金”，目前的资金规模为30亿人民币，国际组织或中国国内的社会组织可自主进行项目设计和资金申报，经国际经济技术交流中心审核、国家国际发展合作署批准后即可拨款实施。但笔者对相关机构官员和社会组织进行访谈时发现，到目前为止，只有主流国际组织作为主申请方的项目成功落地，国内社会组织作为主申请方的项目尚未出现。
为什么中国社会组织在对外援助中的存在感如此之低？现有文献主要涉及两个方面：一是东亚发展型国家强国家-弱社会的结构特征使得社会组织的发展水平和参与程度低；二是西方学者常以“政府组织的非政府组织”（GONGO）概念来描述中国政府对于社会组织发展的干预。发展型国家理论认为，东亚国家的政府与大企业关系密切、第二产业发达，无论从发展的历史经验还是国内强势利益集团的压力，都使其更倾向于基础设施与生产性援助。此外，即使东亚国家在西方援助规范的影响下，希望加强社会部门援助、使更多本土社会组织进入国际发展体系，但国内社会部门发展水平低、拥有国际语言能力的人力资源价格高、社会组织的能力相对弱等因素，使得西方规范在东亚援助国的内化和实践困难重重。应该说，中国相对于日韩更甚。这突出反映在GONGO概念成为了近年来中国社会组织参与对外援助研究的核心词汇。“政府组织的非政府组织”，这样一个矛盾的词汇，反映了两个社会现实：一方面跨国公民社会组织在全球治理中的角色凸显，西方援助规范渗入中国，社会组织如何更好地参与对外援助进入了中央政府议程；另一方面在强政府-弱社会框架下，草根社会组织主导国家对外社会部门援助的难度非常高。
在发展型国家与转型国家双重逻辑之中的中国社会组织
笔者在对11个中国社会组织从业者进行访谈后发现：强国家-弱社会环境中产生和成长的中国社会组织，经济和政治空间是相对局限的，国际化和参与对外援助处于低水平：一方面海外项目多是救灾等人道主义项目，中长期的国际发展项目较少；另一方面从资金来源看，21世纪后才开始大规模对外投资的中国企业是中国社会组织海外项目的出资主体，真正使用过官方援助资金的社会组织非常少。但中国政府在21世纪后的国际交往中，逐步认知到跨国社会网络在气候变化等议题中发挥的作用、大规模对外投资可能引发的东道国社会风险、公民社会组织在援助有效性和联合国2030人类发展愿景中的重要角色，逐步推出或接受了公共外交、企业社会责任等概念，并希望中国社会组织国际化、参与对外援助，以更好地落实“一带一路”倡议。
发展型国家与转型国家的逻辑交织为理解中国的国家-社会的动态平衡提供了绝佳视角。在理解中国社会组织参与对外援助中忽略两个逻辑的其中任何一个都会产生认知偏差。既有的以GONGO来解释中国社会组织的国际化有一定缺陷，因为笔者在访谈中发现，并不是政府背景和官方资源最丰富的中国社会组织国际化水平最高、介入中国对外援助的程度最深。具备完全政府编制和财政拨款的GONGO也带有官僚政治的很多缺点，如没有动力创新项目、不愿承担风险等，但在最不发达国家等开展援助项目本质上是一项需要冒险而具有很强挑战性的事业；完全没有政府背景的草根组织则较难获得官方为推动国家战略而挑选社会层面成为合作伙伴的信任。意料之外情理之中的是，中国扶贫基金会、全球环境研究所、爱德基金会等介于纯GONGO和纯草根的中国社会组织在国际化和参与对外援助中扮演了更具建设性的角色。它们一方面能够获得政府和大型国有企业的信任，获得国际化资源，进入对外援助体系；另一方面其海外活动更具企业家精神，取得了肉眼可见的积极进展。这种现象与中国改革开放四十余年，即从计划经济向市场经济转轨过程中的一种现象十分相似，即同时能在体制内和体制外获取资源，充当国内和国外、政府与市场桥梁，具备一定官方背景，但又不完全受制于官僚体系规则的、两边通吃群体是中国最大的受益群体，享受了最多的转轨红利。
作者：金立稻，创绿研究院顾问
