在全球气候治理进程连续两年围绕《巴黎协定》（简称《协定》）的通过与生效后， 缺少大事件的2017年被视为承上启下的“小年”，11月举行的《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会(COP23)也主要为2018年的COP24举行促进性对话做准备。但全球大气中二氧化碳浓度再次升高，特朗普政府宣布美国将退出《协定》等事件以及各国及社会各界的回应，让2017年在全球应对气候变化“编年史”里留下不轻不重的一笔。
| 从《京都议定书》到《巴黎协定》，全球气候治理的变通与创新
二十年前，《京都议定书》成为全球第一个设定了量化减排目标的气候变化协定，但随着美国、日本、加拿大先后退出《议定书》，关于《议定书》第二承诺期的谈判愈发艰难。围绕2020年后气候治理的谈判无法延续《议定书》自上而下的模式，全球气候治理亟需探索出一条新模式，以实现更广泛的参与度。
2015年12月，《联合国气候变化框架公约》的190多个缔约方一致通过《巴黎协定》，要求将全球温升控制在较工业革命前水平2℃乃至1.5℃范围内，为全球设定了应对气候变化的长期目标。《协定》要求各缔约方编制、通报并落实2020年后的气候行动计划，即国家自主贡献方案（NDC），采取国内减缓措施并逐步提升NDC雄心，以落实《协定》长期目标。
截止2017年11月，《公约》秘书处已收到165份NDC，涵盖了193个《公约》缔约方。这些NDC不仅为各国短期经济转型提供了明确框架，也向全球释放了经济发展与高碳排放脱钩、投融资向绿色低碳转型的清晰信号。以NDC为核心的《协定》是全球气候治理寻求变通与创新的结果，以前所未有的参与度标志了应对气候变化进入自下而上自主贡献的模式。
| 面对全球气候变化这一“灰犀牛”，各国应变与行动力不足
在2013年出版的《灰犀牛：如何应对大概率危机》中，作者米歇尔·渥克（Michele Wucker）提出了“灰犀牛”概念，主要指明显的、高概率的却又屡屡被人忽视、最终可能酿成大危机的事件。如2005年的卡特里娜飓风事件就是其中的典型代表，而 全球气候变暖正成为国际社会最大的“灰犀牛”。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告指出，人类活动是自20世纪中期以来观测到的气候变化的主导因素，其影响还在不断增强。今年11月数据显示，全球大气中二氧化碳浓度在2017年再度升高，再次凸显应对气候变化的紧迫性。气候变化导致极端天气事件的频率与强度不断增加，而美国退出《巴黎协定》让气候变化这一“灰犀牛”不断逼近。
面对这一“灰犀牛”，各国的应变与行动力明显不足。目前各缔约方提交的NDC的共同目标无法达成《协定》的2℃乃至1.5℃的长期目标。联合国环境署发布的《排放差距报告2017》指出，各国的减排承诺只达到避免气候变化最坏影响所需减排水平的三分之一。各缔约方亟需增强其减排目标，以避免气候变化对脆弱人群的严重冲击。全球气候变化已经成为“灰犀牛”式危机，亟需各国采取有效措施应对气候变化。
为弥合减排差距，减缓气候变化对脆弱人群的不利影响，《协定》设置了逐步提升NDC目标的盘点机制，要求各国自2023年起，每五年进行一次全球盘点，以全面和促进性的方式盘点各国落实NDC目标的情况，以评估全球履行《协定》目标的集体进展。2018年还将举行促进性对话，盘点各国气候行动距离长期目标的差距，推动各国以清晰、透明的方式通报其新一轮NDC，并持续提升气候雄心。
| COP23的承上启下
2017年11月6-17日，由斐济主办的COP23在德国波恩召开，围绕开展2018年促进性对话的安排、落实《协定》的实施细则等议题进行磋商。作为承上启下的会议，又是特朗普政府宣布退出《协定》后的第一次缔约方会议，本次会议为保障全球气候行动政治势头提供了动力。
根据2015年COP21决议，即将于2018年举行的促进性对话将盘点全球落实《协定》长期温控目标的进展，并为各国准备新的国家自主贡献（NDC）提供参考。今年COP23召开前，COP22与COP23主席作为此对话的联合主席综合各方意见，产出了一份阐述此对话开展方式与主要特征的非正式草案，草案提出对话将围绕以下三个问题展开讨论：
- 我们在哪儿 – 我们目前的排放水平？（Where are we?）
- 我们想去哪里 – 我们想达成什么目标？（Where do we want to go?）
- 我们如何达到那里 – 我们如何实现此目标？（How do we get there?）
围绕上述三个问题所展开的讨论希望明确全球气候行动的集体进展、实现2℃乃至1.5℃目标所需的排放水平存在的差距，以及为弥合这一差距所需的行动与努力。各缔约方在更新现有NDC或制定下一周期的NDC时可以参照这些信息提出更有力度的减排目标。
关于各国能否实现其现有NDC，11月15日，新气候研究所、PBL荷兰环境评估机构和国际应用系统分析研究所联合发布了最新评估报告。报告指出，根据各国现有政策和排放水平，哥伦比亚已经实现其NDC中的减排目标。中国、巴西、印度、俄罗斯等国也能实现甚至可能会超额完成其NDC目标。但欧盟、沙特阿拉伯、加拿大、澳大利亚和韩国等国仍需采取更强有力的措施才能确保落实其NDC目标。
图片来源：网络
|“Talanoa Dialogue”， 一场提升雄心的促进性对话
首次由太平洋岛国主办的气候大会也将其文化带入波恩，特别是极具特色的“Talanoa”精神。“Talanoa”在太平洋岛屿国家的语言中意为“彼此分享故事、培养共情和互信并为集体利益做出明智决定”。在最终决议中，2018年促进性对话(FD2018)被正式冠以“Talanoa Dialogue”之名，旨在促进谈判代表以此精神达成对2018年对话的具体安排。
基于COP22与COP23联合主席会前提供的草案，各方就展开2018年促进性对话的方式进行了磋商。马尔代夫代表小岛屿国家联盟强调促进性对话应以公平的方式展开，增强减缓力度，并将减缓和适应相结合。中国希望对话能够促进各方的相互理解，分享减排方面的最佳实践，并纳入气候资金和能力建设的议题。中国也强调对话不应仅讨论2020年后的解决方案，还应兼顾2020年前的气候行动。
16日，COP23主席公布了落实2018年促进性对话方式的正式文本，要求对话将从程序和政策两个层面开展磋商，强调对话应以促进合作、增强气候雄心为目标，对话的预期成果是让各国抱有更强的信心、勇气和增强的气候雄心。文本还指出将2020年前的气候行动与得到的支持纳入盘点范畴，这可以为各缔约方在制定新一轮NDC时提供更充分的信息，有效促进各国提升气候雄心。文本明确在对话的程序性磋商和政策性磋商中预留环节，讨论政府间气候变化专门委员会（IPCC）即将发布的1.5℃特别报告，并邀请缔约方、利益相关方和学术机构在2018年4月2日前提交供2018年5月磋商参考的相关分析与政策建议，并在10月29日前提交供COP24参考的相关建议。为确保1.5℃特别报告的如期完成，高级别会议期间，法国总统马克龙与德国总理默克尔均承诺将填补IPCC因美国拒绝出资而面临的新的资金缺口。
| NDC的共同时间框架
在围绕逐步提升雄心以落实《协定》的讨论中，设定NDC的共同时间框架（Common Timeframe）也成为各缔约方展开交锋的核心议题之一。
目前，各缔约方NDC承诺的时间框架并不一致，中国、欧盟及其成员国等在NDC中设定了到2030年的行动目标；美国等国家提出的则是到2025年的目标。现有NDC的不同时间框架给盘点全球气候行动集体进展带来不小的挑战。今后持续制定NDC目标时使用相同的时间框架，可有助于盘点更为有效和准确。COP23期间，各缔约方就应采取5年还是10年的共同时间框架及其适用于2030年前还是仅适用于2031年后的NDC仍未达成一致。
马绍尔群岛代表小岛屿国家联盟建议尽可能考虑不同时间框架的利弊，并理清保障雄心与时间框架的关系。中国、欧盟、新加坡、新西兰也对这一提议表示支持。此外，中国还指出要考虑频繁修改NDC的时间成本，提出了分析利弊的具体内容，如两种时间框架所需的国内准备流程，是否需要为国内利益相关者提供长期信号，五年一次调整目标对商业和学术等机构是否有帮助，以及是否需要平衡适应需要长期规划和减缓需要相对短期的政策规划的不同需求。巴西明确主张以5年作为共同时间框架，认为更长的时间框架将影响五年一次的全球盘点的有效性，无法确保盘点结果有效纳入新一轮NDC的考量，该主张得到了马绍尔群岛、肯尼亚、圣卢西亚等国家的支持。
至于如何处理目前具有不同时间框架的NDC，中国代表立场相近国家指出，《协定》已经给出答案，即制定了2025年目标的国家需要在2020年前提交新的2030年NDC目标，已经制定了2030年目标的国家在2020年前更新其NDC目标。按此方式，所有缔约方到2020年都将提交到2030年的NDC目标。至于共同时间框架适用于现有NDC还是2031年后新NDC，中国代表立场相近发展中国家指出《协定》的目的是在2031年后的NDC中采用共同时间框架，具有同样主张的还有加拿大和孟加拉。巴西也指出任何试图中途更改现有目标的行为都将给私营部门的预期带来不确定性。马绍尔群岛表示虽希望看到从2020年起便采用共同时间框架，但十分清楚此举有可能会导致谈判进程倒退，因此不会强行要求这一结果。
值得注意的是，10年时间框架虽然可以为私营部门提供更加稳定的政策信号，但也有可能为一些没有立即采取强有力气候行动的国家提供借口，从而避免被五年盘点发现其拖延行动导致承诺无法兑现。而5年时间虽然可以有效吸收全球盘点的结论，但有可能给一些国家尤其是最不发达国家造成不必要的额外负担。目前仍有未能制定并通报2020年后NDC目标的国家。因此，各国或可制定5年时间框架的NDC，同时建立与长期低温室气体发展战略的联系，以兼顾全球盘点对NDC雄心的提升作用以及政策信号的稳定性对私营部门的引导作用。此外，这一过程还应着重为发展中国家提供必要的支持，特别是发达国家亟需增强对发展中国家提供所需的资金、技术转让与能力建设。
|“海洋路径”：未来NDC及《公约》议程或添新成员
11月16日，COP23主席国斐济提出“海洋路径”倡议，旨在促进《公约》进程纳入海洋议题。该倡议回应了联合国海洋大会的行动呼吁，到2019年可能让海洋议题进入《公约》议程，并确保各国制定的NDC中包含海洋的要素。倡议也将支持可持续交通、城市与人居、人口迁移与移民、沿海基础设施、及海洋生态系统服务等。斐济还通过“海洋路径伙伴”加强与现有海洋相关活动及平台的合作，促进缔约方在《公约》下保护并增强海洋韧性。
“海洋路径” 来源：UNFCCC官网
随着气候变化的加剧，海水酸化对海洋生态系统的影响以及海平面上升对于小岛屿国家及其他国家沿海地区的不利影响逐渐增加。同时，海运是全球化进程的重要引擎，但目前全球仍没有制定国际海运的碳排放控制目标。此倡议将推动各国采取行动，提升海洋生态系统和人类社会应对气候变化影响的韧性，并促进国际海运的减排行动。
| 非国家主体的行动推动NDC的落实
自《协定》通过以来，非国家主体在全球气候治理中发挥愈加积极的作用。作为美国总统特朗普宣布将正式退出《协定》后的第一次缔约方大会，美国的参与和态度也令各方关注。COP23期间，美国仅派出40余人的代表团，没有延续在国家展区布置“美国角”（the US Pavilion）的惯例，并表示2020年发达国家共同动员1000亿美元气候资金的承诺不具备法律约束力。与之相对的是，联合国气候变化特使、前纽约市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）在主谈判区附近出资搭建了美国人民气候行动中心，并打出“美国的承诺”（America’s Pledge）和“我们还在”（We are still in）的标语。布隆伯格与美国加州州长杰瑞·布朗（Jerry Brown）在该中心共同发布《美国承诺》报告，宣布美国各州、城市等地方政府、企业、学校等仍将坚守《协定》气候承诺，继续推动美国NDC的落实。报告指出，这些非国家主体的经济体量之和仅次于美国和中国，他们的切实行动将推动美国继续保持应对气候变化领导者的地位。此外，英国和加拿大牵头的超越煤电联盟则吸引了比利时、丹麦、法国、墨西哥以及美国加州、华盛顿等25个国家和地方政府参与其中，承诺将于2030年前彻底淘汰煤电，为全球气候行动提供新的动力。
12月12日，巴黎举行的以研究如何为减排项目提供财政来源为主题的“同一个地球峰会”邀请了来自50多个国家的国际组织、非政府团体、公共和私人机构等4000余名代表参会。世界银行集团在峰会上承诺，在2019年后将不再为上游石油和天然气勘探开发项目提供融资支持；并在2020年前，将28%的贷款用于支持气候行动目标。此外，世行将对自身的《气候变化行动计划》进行盘点，并计划于COP24大会上宣布2020年以后的新承诺和新目标。
| 2018年，《巴黎协定》生效后面临的第一个小考
《巴黎协定》目标能否落实取决于各国能否落实NDC并通过定期的全球盘点持续增强NDC的力度。2018年促进性对话则是《协定》生效后检验其能否有效推动各国提升雄心的“初试”，如果能产生积极成果，可以为2023年全球盘点奠定坚实基础，促进各国持续提升NDC的气候雄心。
上文提到的预计于2018年9月发布的1.5℃特别报告，其目标是研究落实1.5℃目标的可能性、全球平均温度较工业革命前水平升高1.5℃后的潜在影响，并为各国制定NDC以实现1.5℃温控目标提供路径。这份报告将为目前科学研究对1.5℃情景的评估提供补充，并为2018年促进性对话的开展以及各国制定新的NDC提供参考。
随着越来越多的城市、公司、机构等提出具有雄心的气候目标，非国家行为主体参与应对气候变化的趋势超出预期。2018年初和12月将分别召开欧洲城市气候峰会和非洲城市气候峰会，2018年9月，全球气候行动峰会也将在美国加州召开。这一系列会议及活动将助力全球气候行动势头，并为各缔约方在谈判场内提升NDC雄心提供信心与方案。
作者：郭虹宇（创绿研究院）
