“带路”十年 | 迈向绿色、具有韧性、包容性发展的未来十年
第三届“一带一路”国际合作高峰论坛于10月18日-19日在北京举办，来自全球130多个国家和地区的代表和利益相关方围绕互联互通、绿色发展、数字经济、贸易畅通、民心相通、智库交流、廉洁丝路、地方合作、海洋合作9个主题开展交流，达成了369项务实合作项目，计划重点开展绿色发展、可再生能源开发、金融合作、民生改善等八个领域的合作。
今年是“一带一路”倡议提出十周年，截至2021年底，中国企业在共建国家建设的境外经贸合作园区累计投资超过430亿美元，为当地创造了34万多个就业岗位，在应对气候变化、保护生态环境、帮助当地民生发展、建立可持续供应链等方面建立合作、开展实践。在过去十年间，全球政治、经济和社会环境发生了深刻变化，经济下行、地缘政治、新冠疫情、极端天气等事件为“一带一路”沿线国家带来了新的风险，为全球合作共赢提出了新的挑战。
北京绿研公益发展中心一直关注“一带一路”倡议的进展和成果，关注发展中国家实现绿色、具有韧性、包容性发展过程中的合作。本文将梳理第三届“一带一路”高峰论坛的成果，识别新的风险和新挑战，结合发展中国家实现绿色和包容性发展、能源转型、气候适应的需求，从海外能源投资、绿色金融合作、债务可持续发展、提高韧性和适应能力四个方面展望未来“一带一路”国家的合作重点。
中国海外能源投资推动发展中国家绿色低碳能源转型
在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中方表示将继续深化绿色能源领域的合作，同共建“一带一路”各国加强能源领域的多边合作平台建设。5月，第三届“一带一路”能源合作伙伴关系论坛在厦门召开，论坛上发布了《绿色金融支持“一带一路”能源转型倡议》和《 “一带一路”能源合作智库共同行动倡议》。另外，中国国家开发银行、中国进出口银行将各设立3500亿元人民币融资窗口，丝路基金新增资金800亿元人民币，以市场化、商业化方式支持共建“一带一路”项目。期待这一新的融资窗口能够发挥引领作用，撬动更多来自私营部门的资金流向绿色、低碳领域，推动发展中国家的能源转型及韧性、包容性发展。
回望过去，中国海外能源投资中的可再生能源占比不断上升。2000-2020年，中国通过国家开发银行和中国进出口银行在“一带一路”国家的能源投资为1,910亿美元，占中国海外能源投资的81.4%。其中，水电321亿美元，太阳能6.98亿美元，风能6.49亿美元，地热能4.8亿美元，生物质能0.6亿美元，可再生能源投资占“一带一路”能源投资的17.8%。资金主要用于输配电（13亿美元）和发电（3.56亿美元）。[1]2023年上半年，中国海外能源的投资和签约项目中，41%是太阳能和风能项目，在2022年和 2021年，这一占比分别是26%和15% 。[2]
图1. 2013-2023年上半年中国“一带一路”能源投资｜FISF Fudan
2013-2021年，东南亚（28.67%）和拉美（24.37%）的发展中国家是中国海外可再生能源电力投资的主要目的地，其次是南亚（17.89%）、非洲（17.60%）、欧洲/中亚（5.61%）。水电投资主要流向东南亚、中亚、非洲、拉美，太阳能投资主要流向非洲、拉美和中东，风能投资主要流向欧洲/中亚以及拉美。[3]
图2. 中国可再生能源海外投资的地域分布（2013-2021）| 亚洲气候行动者
发展中国家的绿色低碳能源转型仍面临挑战
一是可再生能源的发展面临资金缺口。根据世界银行的数据，2018年，64个“一带一路”沿线国家化石能源消费占总能源消费的86.8%，高于76.6%的全球平均水平，转型压力日益高涨。虽然“一带一路”沿线国家有丰富的太阳能和风能资源，中国对 “一带一路”发展中国家的能源投资中可再生能源的占比也在上升，但从全球范围内来看，发展中国家和新兴市场所在的地区获得的可再生能源投资仍然相对较少：发展中国家每年需要约1.7万亿美元的可再生能源投资，但2022年其吸引到的外国直接投资仅为5440亿美元。[4] 自2018年以来，流向这些地区的可再生能源年度投资一直在以平均36%的速度下降，其占全球可再生能源投资的份额也从2017年的27%降至2022年的15%。[5]
二是带路化石能源投资逐步下降，一些发展中国家在逐步减少煤电方面仍面临挑战。从2016年起，化石能源在中国参与的“一带一路”能源行业投资和建设项目中占比逐步下降，2020年触底（42%），2011年（69%）和2022年（63%）有所反弹，2023年上半年又明显下降（44%）。[6] 2021年，中国承诺将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目，2021年9月至2022年4月，中国取消了15个参与投资或建设的煤电项目，也未开展新的有境外煤炭项目投资。[7] 在进一步淘汰煤电的过程中，一些国家仍面临诸多挑战。以巴基斯坦为例，随着政府换届，其能源转型政策发生变化，难以释放长期的转型信号，影响转型政策的落实；其电力部门面临较为严重的债务问题，可用于改革电力结构的财政和金融资源有限，这也影响了国际投资者的信心。[8]
对于中国投资者来说，是否能因地制宜并适应当地政策、产业基础等条件，是影响其投资竞争力的重要条件。首先，中国投资者、多边开发银行和发展中国家可以开展三方合作，开发创新的融资工具，如优惠再贷款、债务换气候等，帮助发展中国家提高债务的可持续性，创造更好的投融资环境。其次，通过政府间和智库间的交流合作，帮助发展中国家建设绿色金融体系，并促进绿色金融标准互认，促进可再生能源投资，以支持更大规模的可再生能源建设和利用。[9]
分布式可再生能源的发展在支持发展中国家实现可持续发展方面可以发挥重要作用，是充分利用能源、促进社会经济发展的重要一步，是实现可持续发展目标中“确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源”和“消除贫困”的重要举措。根据世界资源研究所（World Resource Institute, WRI）的测算，到2030年，141个BRI国家满足无电人口通电要求的分布式光伏装机容量为6.4～14.0 GW，而这些国家分布式屋顶光伏新增装机容量潜力为150～334 GW。但“一带一路”国家中有部分发展中国家经济发展水平低，能源基础设施落后，仍有一部分人口无法获得电力。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国宣布将继续推进“小而美”民生项目。分布式可再生能源项目的落地，能够推动当地居民和社区享有更多的就业机会、更高的收入、更普及的教育，提升整体福祉。
中国可以通过加强政策对话，推动“一带一路”国家将分布式可再生能源纳入本国的能源规划，并通过知识共享，分享分布式可再生能源发展的经验；加快研究符合当地特点和需求的分布式可再生能源的金融产品，并定期与“一带一路”国家开展交流；支持相关科学技术的孵化，并开展人才培养，帮助“一带一路“国家提高能源可及性，提升福祉，发展民生，实现可持续发展。
绿色金融合作推动应对气候变化目标的实现
第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中方强调要落实“一带一路”绿色投资原则，加强金融领域合作平台建设，并决定在2023年-2024年间举办金融支持共建“一带一路”高质量发展研讨会。2016年以来，中国绿色金融政策体系不断完善，绿色金融市场快速发展。依托国内绿色金融发展的优势，“一带一路”绿色投融资的政策理念不断发展完善。中国在倡导绿色金融理念、多元化绿色投融资渠道和开展绿色金融能力建设方面都开展了许多工作。目前，“一带一路”绿色投融资面临着新的挑战。
随着气候风险与影响的加剧，发展中国家面临较大的气候资金缺口。要实现绿色转型，实现气候目标，“一带一路”发展中国家需要在帮助依赖化石能源的企业提供低碳转型所需的资金的同时，有效地支持清洁能源和技术获得融资，这需要拓展绿色金融和转型金融合作，推动气候友好投融资发展，建立绿色金融政策体系，这有助于激发绿色金融市场潜力，动员公共与私营部门的资金，支持其绿色低碳与气候韧性领域的发展。具体来讲：
帮助“一带一路”国家建立绿色金融标准，并积极推动标准互认。目前，“一带一路”沿线多数发展中国家还没有建立绿色金融政策框架和绿色金融标准。中国在逐步建设和完善本国绿色金融标准的同时，也在积极推动国际合作，比如与欧盟相关方共同牵头完成并发布了《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》（《共同分类目录》）。中国可以通过知识共享、能力建设等活动，推动“一带一路”国家基于这份目录，设计本国的绿色金融分类目录，对绿色金融活动进行统计、贴标和披露。
完善风险管理机制、申诉解决机制和激励机制，为海外绿色投资创造良好的政策环境。强化环境风险管理要求，细化气候相关和自然相关风险管理要求，引导金融机构和投资者避免潜在的合规、财务和声誉风险；强化海外投资活动的申诉解决机制，帮助投资者管理环境社会风险；将海外绿色低碳韧性投融资纳入国内绿色金融相关的绩效评估与激励机制中，激励金融机构与投资者扩大对此领域的投资。
发展转型金融，推动高排放行业低碳转型。一方面，中国加快对转型金融标准、披露的研究和转型金融产品创新，建立有效的激励机制，以保证有足够的金融资源来支持如煤电、钢铁、水泥和石化等高排放行业向低碳转型，推动气候目标的实现。另一方面，可以加强政策与实践交流协作，进一步建立定期对话机制，挖掘相关国家转型潜力，在已有进展的基础上，优化对“一带一路”沿线高排放项目转型的金融服务。
分析评估机制的完善推动一带一路发展中国家债务可持续性
在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛期间，中国发布《“一带一路”债务可持续性分析框架（市场融资国家适用）》，作为2019年发布的《“一带一路”债务可持续性分析框架（低收入国家适用）》的补充，支持 “一带一路”国家开展低收入国家债务可持续性分析评估，并作为贷款决策的重要参考，[11] 共同提高债务管理水平，促进可持续融资，实现可持续、包容性增长。[12]
根据亚洲开发银行的研究，2016年-2030年间，仅在亚洲，若要保持3%至7%的经济增长，消除贫困，应对气候变化，就需要26万亿美元的基础设施投资，[13] 目前债务融资是发展中国家开展基础设施建设的主要融资方式。[14] 贷款是中国为“一带一路”国家的基础设施发展提供资金的主要方式，许多项目的融资都是国家开发银行和中国进出口银行等中国金融机构直接向政府提供的、或由政府担保的贷款。[15] 2004年至2021年，中国的海外贷款（包括“一带一路”和非“一带一路”国家）从590亿美元增长到9,887亿美元，2022年的海外贷款数额有所回落，为8,397亿美元。2014-2019年，“一带一路”国家的主要官方双边债权人是中国、法国、德国、日本、德国、印度，主要多边债权人是世界货币基金组织、亚洲开发银行和世界银行。[16]
图3. 2014-2019年52个“一带一路”国家官方未偿还外债债权人 | IIGF
在新冠疫情发生前，新兴经济体的债务重组压力就与日俱增。新冠疫情造成各国经济衰退又进一步加剧了债务问题。2008 年至 2021 年，新兴经济体的主权债务增加了 178%，从 1.4 万亿美元增至 3.6 万亿美元。2021年，低收入和中等收入国家将27.5%的预算用于偿还债务，是其教育支出的两倍、卫生支出的四倍和社会保护支出的近12倍。[18] 61个处于债务危机高风险的国家要实现债务可持续性，就需要对所有债权人类别的债务进行超过8,120亿美元的重组，这意味着公共和私人债权人将不得不进行3,170亿至5,200亿美元的债务减免。[19] 另外，气候脆弱性高的国家面临最严重的债务危机，这是因为随着气候灾害的加剧和频繁，金融市场越来越多地将气候相关风险纳入评估，导致气候脆弱国家的风险溢价更高。即使这些国家亟需气候融资，这种较高的风险溢价可能使各国陷入恶性循环，即气候脆弱性越高，债务成本越高，投资于气候适应能力的财政能力越低。[20]
中央财经大学绿色金融国际研究院（IIGF）对52个选定的“一带一路”国家公共债务存量占国民总收入（GNI）比例（纵轴）的变化情况进行了分析。若这一比例高且不断增加，则该国公共融资不可持续，且面临越来越高的偿债风险。整体来看，一些“一带一路”国家的对中国的公共债务占GNI的比例明显增加。比如，刚果对中国的公共债务存量占GNI的比例从13.62%增加到38.92%；吉布提的这一比例从7.71% 增加到34.64%；安哥拉的这一比例则从5.87%增加到18.95%。
图4. 2014年52个“一带一路”国家对中国未偿还债务 | IIGF
图5. 2019年52个“一带一路”国家对中国未偿还债务 | IIGF
为了提高“一带一路”国家债务的可持续性，未来，中国可以持续推动《“一带一路”债务可持续性分析框架》与世界银行《债务可持续框架》的协同与互补，推动《分析框架》多边化；借鉴亚洲基础设施投资银行债务分析和信息披露的方法，在《分析框架》的指导下，采用“长期视角”详细评估借款国的债务状况，并在项目文件中披露，提高债务透明度；[21] 中国可以为债务敞口最大的国家制定除G20暂停偿债倡议外的债务减免应急计划；提升股权投资的比例，减少主权债；研究“债务换自然”机制，逐步建立政策框架。[22]
建立完善防减灾机制，提高气候韧性
在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中方表示将同各国进一步加强减灾的多边合作平台建设，并建立海洋防灾减灾合作机制，共建重点海域海洋灾害预警报系统。2021年，“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作部长论坛在北京举行，会后发布了《北京宣言》。其中呼吁开展防灾减灾救灾、安全生产和应急响应领域的政策对话，建立基础数据库，开展灾害和多种致灾因子风险评估和研究，提升地区重大灾害风险识别能力，强化灾害风险监测和预警以促进早期响应，包括关注难以触及和偏远地区的人群。
今年3月，IPCC发布的第六次评估周期的综合报告（the Synthesis Report for the Sixth Assessment Report）中显示,近期内全球温升或将达到1.5℃，这将不可避免地增加多种气候灾害的风险，并对生态系统和人类社会带来多重风险，[23] 需要采取全面、有效和创新的应对措施，开展适应行动。然而，根据联合国环境署发布的《2023年适应差距报告》，15%的缔约方仍未制定国家适应规划文书，这些缔约方中的大多数国家特别容易受到气候影响。因为高脆弱性和暴露度，发展中国家往往面临更大的气候风险，但缺少资源和能力开展气候风险评估、建立早期预警机制，或制定和完善国家适应计划（National Adaptation Plan, NAP）。在过去十年中，发展中国家实施适应行动与不断加剧的气候风险之间的差距正在扩大。
未来，“一带一路”自然灾害防治和应急管理的合作仍需加强，帮助发展中国家提高韧性和气候适应能力，推动发展中国NAP的制定。首先，加强韧性基础设施的建设。通过推动应急产业的合作，让各国能够充分发挥各自在基础建设和技术设备方面的不同优势，向相关国家提供防灾减灾的公共产品和服务。第二，继续完善“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际合作机制，推动各国基于《北京宣言》制定本国的操作指南和行动方案，并推动标准互认，共同协调各国政府、企业、社会组织、民间应急力量合作。第三，加强国际和区域间交流对话，增强政治互信和民间互信。可借助亚太经合组织备灾工作组联合主席平台，促进官方对话，同时搭建民间交往平台，鼓励民间主体参与“一带一路”自然灾害应对合作，促进知识和经验共享。[24]
结语
不断加剧的气候危机、生物多样性丧失背景下，粮食安全、能源安全面临挑战，仍需通过各国的通力合作来解决。2030年实现可持续发展目标的进展受阻，加强国际合作，开展多边双边对话，是实现共同繁荣的重要途径，全世界都亟需兑现承诺，支持弱势群体、社区和国家实现绿色、低碳、具有韧性和包容性发展。北京绿研公益发展中心将持续关注全球可持续发展进程，跟进全球气候治理、能源转型、韧性发展的成果与挑战，欢迎各位伙伴共同交流（policy@ghub.org）。
参考文献
1. Boston University Global Development Policy Center. ‘China’s Global Energy Finance Database’. 2023-03-01. http://www.bu.edu/cgef.
2. 龙行团队，亚洲气候行动者，绿能出海记2022：中国如何加大对发展中国家绿色低碳能源支持，2022
3. Ibid
4. 联合国，贸发会议：发展中国家需紧急支持，为清洁能源转型吸引大量投资，2023，https://news.un.org/zh/story/2023/07/1119412
5. IRENA and CPI (2023), Global landscape of renewable energy finance, 2023, International Renewable Energy Agency, Abu Dhabi.
6. Fudan University Green Finance and Development Centre, China Belt and Road Initiative (BRI) Investment Report 2023 H1, 2023, https://greenfdc.org/china-belt-and-road-initiative-bri-investment-report-2023-h1/
7. 中外对话，中国“停止新建境外煤电”承诺一周年：进展与展望，2022，https://chinadialogue.net/zh/4/88028/
8. Ziying Song, Christoph Nedopil, Haneea Isaad, Muhammad Basit Ghauri, Sunrise and sunset – Accelerating coal phase down and green energy deployment in Pakistan: An analysis of the political economy, 2023, Green Finance & Development Center, FISF Fudan University, Shanghai, China, https://greenfdc.org/wp-content/uploads/2023/08/Song-et-al-2023_Pakistan-Sunrise-Sunset-Renewables-Coal-retirement.pdf
9.中国人民银行国际司课题组，以绿色金融合作支持“一带一路”建设，中国金融，2021
10. 财政部，“一带一路”债务可持续性分析框架，2019，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201904/P020190426412371032816.pdf
11. ADB, Meeting Asia’s Infrastructure Needs, 2017, https://www.adb.org/publications/asia-infrastructure-needs
12. John Hurley, Scott Morris, and Gailyn Portelance, Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective, 2018, https://green-bri.org/files/sites/default/files/examining-debt-implications-belt-and-road-initiative-policy-perspective.pdf
13. IIGF，中国与“一带一路”国家的债务状况分析和借此推动绿色发展的建议，2020，https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3606.htm
14. 中国外汇管理局，中国国际投资头寸表，https://www.safe.gov.cn/safe/2019/0627/13520.html
15. Oxfam, The Commitment to Reducing Inequality Index 2022, https://policy-practice.oxfam.org/resources/the-commitment-to-reducing-inequality-index-2022-621419/
16. Boston University, Global Development Policy Centre, Debt Relief for a Green and Inclusive Recovery: Guaranteeing Sustainable Development, 2023, https://www.bu.edu/gdp/2023/03/31/debt-relief-for-a-green-and-inclusive-recovery-guaranteeing-sustainable-development/
17. Volz, Ulrich, Shamshad Akhtar, Kevin Gallagher, Stephany Griffith-Jones, Jörg
18. Haas, and Moritz Kraemer. 2021. “Debt Relief for a Green and Inclusive Recovery:
19. Securing Private-Sector Participation and Creating Policy Space for Sustainable
20. Development.” https://drgr.org/files/2021/06/DRGR-Report-2021-Securing-Private-Sector-Participation.pdf.
21. 顾宾，“一带一路”债务可持续的软法路径，2022，上海对外经贸大学学报
22. Christoph Nedopil and Mengdi Yue, Debt repayment issues in highly-indebted BRI countries: risks and opportunities in the new year, 2021, https://pandapawdragonclaw.blog/2021/01/11/debt-repayment-issues-in-highly-indebted-bri-countries-risks-and-opportunities-in-the-new-year/
23. IPCC, 2022: Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. https://www.ipcc.ch/ar6-syr/
24. 光明日报，“一带一路”自然灾害防治与应急管理国际合作，2023，https://news.gmw.cn/2023-07/13/content_36692446.htm#:~:text=%E5%8A%A0%E5%BC%BA%E7%9B%B8%E5%85%B3%E5%9B%BD%E5%AE%B6%E5%BA%94%E6%80%A5,%E7%84%B6%E7%81%BE%E5%AE%B3%E5%BA%94%E6%80%A5%E5%9F%BA%E9%87%91%E3%80%82
封面图来源：新华社
