活动回顾 | 可持续发展视野下的“一带一路”项目决策线上研讨会

来源：Decision-Making on Belt and Road Projects: What Role for Sustainability?

 

表2 中国行动者角色、利益及可持续性

来源：Decision-Making on Belt and Road Projects: What Role for Sustainability?

 

监管者主要包括发改委、商务部、外交部和国资委等，各个监管者的立场可能存在一定的分歧（见图1，表1）；项目开发者包括项目融资方（国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等）和企业（报告将国有企业作为核心探讨点）两类主体（见表2）。报告强调，中国的整体投融资模式变化不大，优惠性的、低利率的、官方对外援助占比较低，非优惠性、高利率的其他官方资金对外援助占比较高，即仍以商业导向、利润导向为主。仅从传统商业投资回报的角度，在中国整体的投融资模式未纳入环境外部性成本的前提下，中国海外投资可能出现火电等争议项目占比较大的现象。报告指出，中国海外投资的前期决策目标（即可持续发展）、执行以及最终结果之间存在缺口，其原因主要有三点：一是对项目的监管困难。政策性银行（如中国进出口银行、国家开发银行等）存在项目多、负责人少的情况，对具体的项目控制力不足。另外，国有企业存在大量的交叉持股等所有权扩展结构，国资委工作人员很少，很难对国有企业众多的海外分公司进行有效控制；二是能力不足。不同国家的企业社会责任信息披露存在很大差别，这与企业的资源分配、运作机制等相关；三是协调困难。“带路”项目涉及的监管者和利益相关方众多，协调各方达成共识非常困难。基于以上分析，报告建议未来的具体对策主要从以下三方面着手：一是加强对项目的监管，增加与可持续发展相关的基准制定和提升监管力度；二是增强能力，提高企业对环境风险的认知水平；三是提升协调性。在项目所在地国家建立统一的协调机构，便于国内监管者与项目所在地企业有更便捷、深入的沟通。

李霞肯定了报告的丰富程度，并从三个维度提出了自己的看法。在沟通协调方面，她通过分析印度尼西亚国家开发银行在环境风险管理方面的治理机制和中国政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行等）的管理框架，指出中国应当从三个方面做出改变。第一，国内各政府部门之间的政策联通性需要加强。一直以来，中国环境部门希望能就环境问题同发改部门和国资委建立协商机制，但目前进展有限。比如，生态环境部去年年末在“一带一路”项目下启动了一个“红绿灯”机制，将“一带一路”项目与环境挂钩，如果项目是环境友好项目，则能享受信贷、政策等方面的支持，反之会有诸多限制。但由于目前相关管理部门之间的沟通不充分，这一机制推进进展较为缓慢。第二，国内的政策开发银行的规则框架应当积极同国际开发性银行对接，更好地在投资中关注并体现环境保护、碳减排、生物多样性等问题。第三，中国应当加强同新兴经济体的政策沟通，建立相关对话机制和平台。在私营部门海外投资方面，李霞认为应考虑海外投资体系的完整性。虽然国有企业在“带路”项目投资中占比较高，但私营部门走出去也已成为趋势。未来，国企在海外的投资、贷款等商业活动中可能有收紧趋向，而私营部门出于规避风险等目的，向海外发展的需要和动力不会放缓。由于私营部门的投资更复杂、更困难，对私营部门海外投融资活动的监管与评估不容忽视，也就更难把私营部门纳入低碳发展的框架。所以中国需要通过政府引导，市场机制配合，形成有利的商业氛围，用更友好的方式鼓励私营部门加入到低碳投融资行列中。在公开交流渠道方面，在“带路”倡议中体现可持续发展理念需要中国的企业、政策制定者和国际研究者、NGO等利益相关方有更多公开交流的渠道和平台。一方面，平台可以通过让中国地方政府参与国际环境合作方面的交流，加强从中央政策制定到地方执行的连贯性。另一方面，平台可以加强中方与各类主体的深层次对话，共同识别问题根源，以推动政策落地，使“带路”可持续发展真正借鉴国际经验。

杨富强就报告谈到了七点内容：一，中国国际影响力的提升、构建人类命运共同体口号的提出、《巴黎协定》的签署等因素，对“一带一路”建设提出了更高的要求。二，除了考虑报告中强调的监管者之外，还需要考虑到中国人民银行、生态环境部、工信部等机构在政策制定等工作中扮演的角色。比如，在第一届“一带一路”国际合作高峰论坛中，主要是国家发展改革委员会和外交部参与，而第二届论坛就有了生态环境部的参与。三，中国海外投资的对话主体发生了变化，从中国与东道国双方的讨论转变成多方的讨论与合作，这使更多国家参与进“一带一路”的建设与发展，并推动中国标准与国际标准对接。四，绿色发展已经成为“一带一路”倡议的重要关注点。在此过程中我们需要考虑两个问题，一是中国到底要输出什么样的产能，二是“一带一路”项目在国际上面对的阻力持续存在，该如何应对。针对上述问题的关键行动之一是，政策性银行应加强其“一带一路”项目信息披露，改善“带路”项目在国际范围内的评价。五，“一带一路”项目的开展应基于共商共建共享原则，不仅需要规划自身的行动，也需要考虑到东道国的意愿，了解并尊重当地政府、企业和民众的需求。六，新冠疫情极大影响了全球经济，也延缓了“一带一路”项目的发展，中国应当在做好自身经济恢复发展的基础上，继续深挖“一带一路”的研究工作，以保证在新的“一带一路”项目启动时能及时乃至超前提出更切实可行的方案。七，“一带一路”是构建人类命运共同体的纽带，但自“一带一路”倡议提出以来，持续受到了以美国为首的部分发达国家的无端指责。在未来，这些国家的态度和行动可能发生进一步的转变，中国“一带一路”项目在今后的推进过程中要注意受到的国际政治、经济和外交等方面的影响。

张木梓通过以下几方面谈了对报告以及“一带一路”项目可持续发展的看法：第一，近年来，可再生能源成本大幅度下降，为企业能源转型提供了基本条件，企业能源转型从原来的被动转型变成如今的主动选择；第二，目前中国“一带一路”能源项目以工程总承包（EPC）为主，投资占比较小，导致东道国的话语权较大，东道国的需求也成为“带路”煤电项目占比较高的原因之一，海外投资能源投资尚需一个过程；第三，中国在海外已经建设了很多可再生能源项目，2019年，海外项目中水电的总装机量达到1.27亿千瓦，光伏的总装机量为12.6吉瓦，风电的总装机量为6.4吉瓦，装机量与往年相比逐年上升；第四，目前中国宏观的绿色治理尚有不足，但在微观层面已经采取了较多行动和手段，比如中巴经济走廊能源合作项目的实施指引中就强调了清洁发展；第五，“一带一路”项目是中国同东道国的合作，而非单纯的输出，“一带一路”项目不仅要为东道国提供基础设施建设，也应负起相应的责任和担当。张木梓认为，“一带一路”项目能源转型正在进行，且取得了明显成效，但达成最终目标仍需要时间。对于未来“一带一路”项目的建设，我们鼓励企业在相关投资政策的扶持下，将投资方式从工程总承包向直接投资转变。另外，规划和咨询的重要性也在“一带一路”项目中逐步显现，未来从事规划和咨询的公司应当更好地前置到项目所在国中，以增进对所在国需求的了解。

 

讨论环节

问题一：新冠疫情后各国出台经济刺激方案，从气候韧性与温控目标的角度，带路能源投资有哪些机遇与挑战？

李霞：

从商业投资的角度看，的确会面临一些挑战。原先就对做出国家减排承诺较为抵触的国家，推进现阶段的减排承诺可能更困难。气候问题首先是经济问题，其次是政治问题，最后才是环境问题。目前发展中国家清洁发展的意愿还很薄弱，发达国家内部的意见也存在很大分歧。政府层面各国还在讨论减排问题，并愿意为之做出实质性贡献，但落到商业角度，商业部门对于减排承诺非常谨慎，企业在气候治理方面可能会说得多、做得少，气候投资影响力较薄弱。特别是在新冠疫情影响下，商业部门都趋向于更加严格地控制投资。因此，短期看，新冠疫情给企业带来的风险大于机遇，而长期的情况则取决于经济复苏进度。

杨富强：

新冠疫情下投资必然减少，目前世界各国的工作重心仍然是控制疫情、恢复经济，其他方面的投资和关注会明显减少。我们要有定力，电力需求会达到峰值，不能因为短期的电力增长就盲目加大投资。我们要投资未来，刺激对高科技人才的培养。

张木梓：

疫情期间煤炭的需求有较大幅度下降，而可再生能源的需求有明显上升。随着世界经济的恢复，以后煤炭的需求可能会逐渐回升，但清洁能源由于具有风险低、回报稳定等特点，未来可能会有较好的发展前景，新冠疫情之后，清洁能源可能迎来新的发展窗口期和机遇。

 

问题二：中巴经济走廊下一步的项目规划如何提高前期规划和咨询的可持续性？

张木梓：

作为中巴经济走廊的技术支撑单位，我们更多地关注整个经济走廊电力平衡及可再生能源的占比，如此前提到的，中巴经济走廊能源项目合作实施指引把清洁能源建设作为重中之重，为此，我们对未来可再生能源的发展充满信心。